Financiële verdeling tussen generaties onderbelicht in begrotingsbeleid

In dit artikel:

De overheidsfinanciën staan wereldwijd onder druk door hogere uitgaven aan klimaatbeleid, defensie, zorg en sociale zekerheid. De mondiale schuldquote steeg van ongeveer 60 procent van het bbp in 2007 naar 93 procent in 2024 en kan volgens het IMF in 2030 oplopen tot 100 procent. Ook ontwikkelde economieën gaan richting een schuldquote van 115 procent. Door vergrijzing, stijgende rentelasten en de klimaattransitie dreigt de rekening voor huidige beleidskeuzes steeds vaker bij toekomstige generaties terecht te komen.

Nederland verkeert met een schuldquote van 44,4 procent van het bbp in 2025 nog niet in een financieel onhoudbare situatie. Het CPB verwacht echter dat de schuldquote zonder bijsturing kan oplopen tot circa 137 procent in 2060. Om zichtbaar te maken hoe de lasten en baten van overheidsbeleid over generaties worden verdeeld, is het houdbaarheidssaldo opnieuw berekend.

Dit saldo geeft aan welke aanpassing van het begrotingssaldo nodig is om publieke voorzieningen en financiële lasten op lange termijn evenwichtig over generaties te verdelen. Een saldo van nul betekent dat de huidige generatie haar eigen beslag op publieke middelen betaalt. Een negatief saldo wijst erop dat toekomstige generaties waarschijnlijk hogere belastingen, minder voorzieningen of een sterk oplopende schuld tegemoetzien. De indicator houdt onder meer rekening met bestaand beleid, pensioenvermogen, demografie, economische groei, rente en vergrijzingskosten.

De nieuwe berekening is een vereenvoudigde variant van het CPB-model. Daardoor zijn tweede-orde-effecten niet meegenomen. Ook is geen enkele puntschatting gebruikt: verschillende groeiscenario’s, vergrijzingsvarianten en discontovoeten vormen samen een bandbreedte. Op basis van het CPB-basispad, waarin het coalitieakkoord en het Centraal Economisch Plan 2026 zijn verwerkt, komt het houdbaarheidssaldo in 2030 uit op -2,9 tot -3,9 procent van het bbp. In een klimaatscenario, waarin zowel aanpassing aan klimaatverandering als emissiereductie wordt meegerekend, verslechtert het saldo met ongeveer 0,7 procentpunt per jaar. Het saldo komt dan uit op circa -3,6 tot -4,6 procent van het bbp.

Een lagere reële discontovoet van 1,1 procent, in plaats van 2,5 procent, leidt tot gunstigere uitkomsten. Historisch verslechterde het saldo tussen 2000 en 2010 tot -4,5 procent van het bbp, mede door vergrijzing en de financiële crisis. Door de hogere AOW-leeftijd, hervormingen in de zorg en bezuinigingen ontstond in 2014 tijdelijk een overschot van 0,4 procent. Dat sloeg na hogere uitgaven en lastenverlichtingen onder kabinet-Rutte III weer om in een tekort.

De huidige raming is iets gunstiger dan de -4,6 procent van de Studiegroep Begrotingsruimte uit 2023, vooral door een betere verwachting voor het begrotingssaldo in 2030. Volgens de auteurs laat de negatieve uitkomst vooral zien dat uitstel van keuzes de rekening doorschuift. Het tekort hoeft niet binnen één kabinetsperiode te worden weggewerkt, maar geleidelijke besparingen en tijdige keuzes kunnen grote financiële schokken voor toekomstige generaties beperken. Het houdbaarheidssaldo is volgens hen geen volledige begrotingsmaatstaf, maar wel een unieke aanvulling omdat het de intergenerationele verdeling expliciet maakt.