Laat economische principes een grotere rol spelen in de grondmarkt

In dit artikel:

De druk op de schaarse ruimte in Nederland neemt toe. Er is grond nodig voor woningen, bedrijven, landbouw, natuur en energie-infrastructuur, maar het ruimtegebruik verandert niet vanzelf mee met die maatschappelijke behoeften. Volgens de auteurs moet ruimtelijk beleid daarom niet alleen planologisch en sectoraal worden benaderd, maar ook vanuit de economie van de grondmarkt.

Vanuit economisch perspectief lijkt de huidige verdeling niet optimaal. Diensten- en industriebedrijven leveren het grootste deel van het nationaal inkomen, maar gebruiken slechts ongeveer 3 procent van de ruimte. De landbouw beslaat daarentegen meer dan de helft van het Nederlandse grondgebied, terwijl de directe bijdrage aan het nationaal inkomen in 2021 1,3 procent bedroeg en al decennia afneemt. Tussen 1996 en 2017 nam het landbouwareaal met 6 procent af, terwijl de ruimte voor bedrijven met 47 procent en voor wonen met 26 procent groeide. Nederland behoort desondanks tot de Europese landen met het hoogste aandeel landbouwgrond. Landbouwproductie kan bovendien deels worden geïmporteerd, terwijl woningen, natuur en infrastructuur niet eenvoudig elders kunnen worden gerealiseerd.

De grondmarkt werkt echter niet als een gewone markt. Overheden bepalen via omgevingsplannen welke functies op percelen zijn toegestaan, waardoor afzonderlijke deelmarkten voor bijvoorbeeld landbouw, woningbouw en natuur ontstaan. Schaarsteprijzen kunnen daardoor niet vrijelijk tussen deze functies worden vergeleken. Daarnaast maken lange procedures en hoge transitiekosten functiewijzigingen moeilijk. Markt- en overheidsfalen versterken elkaar: overheden beschikken niet altijd over voldoende informatie, verschillende bestuurslagen en departementen kunnen elkaar tegenwerken en fiscale regels kunnen transacties verstoren. Planologische veranderingen kunnen bovendien speculatie uitlokken.

Overheidsingrijpen blijft volgens de auteurs wel noodzakelijk, omdat grond een uniek en schaars goed is met een vrijwel vast aanbod. Prijsstijgingen kunnen daardoor sterk oplopen wanneer de vraag toeneemt. Ook worden publieke baten, zoals natuur en een goede leefomgeving, en negatieve effecten, zoals uitstoot en vervuiling, onvoldoende in marktprijzen verwerkt. Verder kunnen grondeigenaren door hun machtspositie projecten vertragen of blokkeren, bijvoorbeeld bij de aanleg van infrastructuur.

Beleid moet volgens het artikel expliciet rekening houden met verschillende afruilen. Strenge regels beschermen de leefomgeving en eigendomsrechten, maar beperken de flexibiliteit en kunnen woningbouw duurder maken. Meer marktwerking kan marktfalen vergroten, terwijl decentralisatie juist coördinatieproblemen kan veroorzaken. Ook worden bestaande grondeigenaren en andere belanghebbenden juridisch relatief sterk beschermd, terwijl toekomstige bewoners en andere maatschappelijke groepen minder invloed hebben.

De auteurs pleiten daarom voor een combinatie van betere marktwerking en gerichtere rijkssturing. Het Rijk zou ruimtelijke doelen directer moeten sturen in plaats van vooral via sectoraal beleid. Dat kan met bindende doelen voor natuur, normen voor stikstof- en CO2-uitstoot, financiële prikkels en actief grondbeleid, bijvoorbeeld door strategische grond aan te kopen of voorkeursrechten te gebruiken. Centrale regie is vooral nodig bij nationale energie-infrastructuur, natuur en opgaven waarbij gemeenten elkaar kunnen blokkeren.

Tegelijk moet de grondmarkt flexibeler worden. Mogelijke maatregelen zijn een planbatenheffing op waardestijging door functiewijziging, een jaarlijkse grondbelasting of een belasting op braakliggende grond. Zulke heffingen kunnen speculatie tegengaan en onverdiende waardestijgingen door publieke besluiten terug laten vloeien naar de gemeenschap. Ook het verminderen van belemmerende regelgeving, het aanpassen van fiscale uitzonderingen en meer ruimte voor functiewisselingen kunnen helpen. De conclusie is dat ruimtelijk beleid zonder expliciete aandacht voor economische prikkels, maatschappelijke afruilen en herverdeling onvoldoende is toegerust op de ruimtelijke opgaven van de komende decennia.