Maak doelmatigheid voorwaarde voor wetgeving

In dit artikel:

Economisch beleid wordt volgens de auteur te vaak beoordeeld op de aantrekkelijkheid van het doel, en te weinig op de vraag of het gekozen instrument effectief en kostenefficiënt is. Politici hebben sterke prikkels om zichtbare maatregelen zoals subsidies, compensatie, prijsplafonds en uitzonderingen te presenteren. De kosten, verdelingseffecten en risico’s daarvan zijn vaak minder zichtbaar, komen later of worden over toekomstige generaties verdeeld. Daardoor kunnen kiezers moeilijk beoordelen of een andere aanpak beter zou zijn geweest.

De auteur stelt daarom een onafhankelijke Raad voor Beleids- en Wetgevingskwaliteit voor. Die raad zou de bestaande wetgevingstoets uitbreiden met een expliciete beoordeling van doelmatigheid. Voorstellen moeten onderbouwen welk probleem wordt aangepakt, welke alternatieven zijn onderzocht, hoe groot de verwachte effecten zijn en hoe de kosten zich verhouden tot de opbrengsten. Ook budgettaire gevolgen, uitvoeringskosten, verdelingseffecten, onzekerheden en langetermijnrisico’s moeten in beeld komen. Als volledige kwantificering niet mogelijk is, moet duidelijk worden gemaakt welke kwalitatieve afwegingen zijn gemaakt.

De toets moet proportioneel zijn. Kleine of eenvoudige wetswijzigingen kunnen met een beperkte analyse volstaan, terwijl grote, complexe of moeilijk omkeerbare voorstellen een uitgebreidere beoordeling nodig hebben. Daarbij kunnen onder meer scenario’s, gevoeligheidsanalyses en een vergelijking van alternatieven worden verlangd. Het voorstel sluit aan bij impactassessments van de Europese Commissie en bij aanbevelingen van de OESO, die pleiten voor vroege en op de omvang van het voorstel afgestemde beleidstoetsing.

Ministeries blijven verantwoordelijk voor het opstellen van beleid en leveren de analyses aan. Planbureaus, uitvoeringsorganisaties, toezichthouders en inspecties kunnen aanvullende informatie leveren. De raad beoordeelt vervolgens of de onderbouwing voldoende is. Bij een negatief oordeel moet het voorstel worden aangepast of aangevuld. Politieke besluitvorming blijft mogelijk, ook wanneer de raad negatief adviseert, maar een afwijking moet openbaar en expliciet worden gemotiveerd. De onafhankelijkheid van de raad moet worden beschermd door deskundige benoemingen, vaste termijnen en een gemengde voordrachtsprocedure waarin kabinet, parlement en de raad zelf een rol hebben.

Naast toetsing per wetsvoorstel krijgt de raad volgens het voorstel een agenderende functie voor structurele dossiers zoals wonen, energie, zorg, sociale zekerheid, fiscaliteit en ruimtelijke ordening. Bij zulke onderwerpen kan een opeenstapeling van losse maatregelen onvoldoende zijn. De raad kan dan vaststellen dat een langetermijnkader nodig is. Het kabinet moet daarop binnen een vaste termijn reageren met een raamwet of beleidskader, of openbaar uitleggen waarom het daarvan afziet. Zo wordt ook uitstel onderwerp van parlementaire controle.

Een langetermijnkader moet geen onveranderlijke blauwdruk worden. Het kan wel doelen, budgettaire grenzen, bandbreedtes, indicatoren, verdelingseffecten en momenten voor herijking vastleggen. Nieuwe maatregelen moeten vervolgens aantonen dat ze binnen dat kader passen. Aanpassing blijft mogelijk wanneer nieuwe kennis, technologie of omstandigheden daarom vragen.

De energietransitie en het industriebeleid illustreren het belang van zo’n samenhangende aanpak. Losse subsidies, normen en compensatieregelingen kunnen politiek aantrekkelijk zijn, maar geven geen antwoord op de vraag welk energiesysteem Nederland wil opbouwen en welke industrie daarin toekomst heeft. Bij beslissingen over energie-intensieve bedrijven moeten ook CO₂-reductie, netcapaciteit, leveringszekerheid, ruimtelijke inpassing, strategische autonomie en publieke kosten worden meegewogen. Overheidssteun is pas doelmatig als duidelijk is welke activiteiten op lange termijn in Nederland levensvatbaar zijn.

De voorgestelde raad neemt de politieke keuzes niet over. Politici blijven bepalen welke doelen prioriteit krijgen en welke afruilen aanvaardbaar zijn. Wel maakt de raad kosten, alternatieven, effecten en structurele gevolgen openbaar en vergelijkbaar. Daardoor worden slecht onderbouwde keuzes politiek zichtbaarder en moeten afwijkingen van doelmatigere alternatieven worden verantwoord. Doelmatigheid wordt zo een vaste voorwaarde voor beter controleerbaar en verantwoord economisch beleid.