Versimpelen belastingstelsel leidt altijd tot inkomensverschuivingen

In dit artikel:

Een fundamentele hervorming van het Nederlandse belasting- en toeslagenstelsel is volgens de analyse hard nodig, maar komt ondanks jarenlange rapporten en brede politieke steun niet van de grond. De belangrijkste reden is dat vereenvoudiging onvermijdelijk winnaars en verliezers oplevert. Minder regelingen en uitzonderingen betekenen dat de overheid mensen minder gericht kan ondersteunen; sommige huishoudens zullen daardoor inkomen verliezen. Die achteruitgang kan worden beperkt, maar niet volledig voorkomen zonder extra overheidsuitgaven.

Het huidige stelsel kent drie grote problemen. Door de vele regelingen en uiteenlopende voorwaarden is het moeilijk te begrijpen voor burgers en lastig uitvoerbaar voor overheidsorganisaties. Daarnaast leiden inkomensafhankelijke voorschotten regelmatig tot terugvorderingen en nabetalingen, met onzekerheid, schulden en minder vertrouwen in de overheid als gevolg. Ook loont meer werken niet altijd duidelijk, omdat belastingen, heffingskortingen en toeslagen op elkaar inwerken. Daardoor houdt een deel van de huishoudens weinig over van extra inkomen.

Om de politieke afweging inzichtelijk te maken, zijn drie budgetneutrale hervormingsvarianten doorgerekend met het microsimulatiemodel Mimosi. De varianten lopen op van beperkte vereenvoudiging tot een stelsel waarin alle toeslagen, aftrekposten en bijna alle heffingskortingen verdwijnen. De berekeningen zijn gebaseerd op inkomensgegevens uit 2021 en de economische ramingen voor 2025. De varianten zijn zo ontworpen dat de bestaande inkomensverdeling zo veel mogelijk behouden blijft, maar ze zijn nadrukkelijk illustratief: de politiek kan nog kiezen voor extra steun aan kwetsbare groepen of sterkere prikkels om te werken.

Hoe ingrijpender de hervorming, hoe groter de voordelen. In de minst vergaande variant blijven toeslagen bestaan, maar worden onder meer de zorg- en huurtoeslag aangepast. Daardoor nemen terugvorderingen af, maar verdwijnen ze niet. In de middelste variant wordt de zorgtoeslag afgeschaft en de huurtoeslag vereenvoudigd. In de meest vergaande variant verdwijnen alle toeslagen, waardoor terugvorderingen en het niet-gebruik van regelingen niet meer voorkomen.

Een verdergaande hervorming vermindert ook de verschillen in marginale druk. Het aandeel mensen met een zeer hoge marginale druk daalt in de drie varianten met respectievelijk vier, tien en veertien procentpunt. Daardoor wordt beter zichtbaar hoeveel extra werken oplevert. De gemiddelde marginale druk verandert weinig, omdat de varianten budgetneutraal zijn: een lagere druk voor de ene groep betekent doorgaans een hogere druk voor een andere groep.

Daar staat een hogere inkomensprijs tegenover. In de eerste variant gaat een kwart van de huishoudens er meer dan 1 procent op achteruit; in de tweede variant gaat een kwart er meer dan 2,1 procent op achteruit en in de derde meer dan 3,2 procent. In de meest vergaande variant kan het verlies oplopen tot 10 procent, terwijl sommige huishoudens er 15 tot 20 procent op vooruitgaan. Vooral mensen die nu veel toeslagen of aftrekposten ontvangen verliezen; huishoudens die daar weinig gebruik van maken kunnen juist profiteren van generiekere ondersteuning. Bij een sterk vereenvoudigd stelsel is het moeilijker om specifieke verliezers gericht te compenseren.

De pijn kan worden gespreid door de hervorming geleidelijk in te voeren of door extra geld beschikbaar te stellen. Een verhoging van het minimumloon kan lagere inkomens helpen, maar compenseert het wegvallen van toeslagen niet volledig. In een aanvullend scenario wordt structureel 5 miljard euro ingezet om de laagste inkomens te ondersteunen. Daardoor daalt het aandeel huishoudens met een inkomensverlies van minstens 5 procent van 17 naar 13 procent, maar ook daarmee worden alle negatieve effecten niet weggenomen.

De conclusie is dat de politiek niet alleen moet bespreken óf het stelsel eenvoudiger moet worden, maar vooral hoeveel inkomensverlies en herverdeling zij daarvoor aanvaardbaar vindt. Een ingrijpender hervorming levert meer eenvoud, zekerheid en duidelijkheid op, maar vraagt ook een hogere prijs. Zonder overeenstemming over die afruil blijft daadwerkelijke hervorming uit.